关于关于进一步完善规范“10+3”PPP模式的实施意见方案

政策解读

近日，保山市人民政府办公室印发了《保山市人民政府关于进一步完善规范“10+3”PPP模式的实施意见》（保政发〔2019〕1号）（以下简称《方案》）。为规范推进政府与社会资本合作（PPP）项目，继续集中财力实施一批补短板、增动力重点项目，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，现就《方案》有关政策解读如下。

一、《方案》制定的背景与过程

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实国家和省、市关于投融资体制改革的决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，按照“依法合规、守信履约、利益共享、风险共担”原则，加强政府和社会资本合作（PPP）项目规范管理，积极引导和鼓励社会资本参与政府工程建设，推动基础设施及公共服务领域项目从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡、从“补建设”向“补运营”转变，促进全市经济社会高质量跨越发展。

二、关于基本原则

（一）转变职能，依法合规。深化对“10+3”PPP模式的理解认识，厘清政府责任和市场机制的边界，牢固树立法规意识、平等意识及合作观念，做好制度完善、政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，强化绩效评价和项目监管，防止违法违规或变相举债、国有资产流失，确保项目规范运作。

（二）合作共赢，风险共担。建立合理的投资回报机制，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴等，稳定社会资本收益预期，充分调动社会资本积极性。按照风险收益对等原则，合理分配项目风险，构建有效的风险分担机制。

（三）运营为本，守信履约。鼓励各类市场主体通过公开竞争方式参与项目合作，明确各参与主体的责任、权利关系和风险防控措施，强化项目运营，加强诚信体系建设，健全失信联合惩戒机制，树立契约理念，诚实守信，严格履约。

（四）完善机制，公开透明。加强制度设计，实行公开透明运作，保障公众知情权，强化有效监督和约束，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

三、关于适用范围

“10+3”PPP模式是政府与社会资本按约定搭建“投、融、建、管、营”项目公司（SPV公司），负责项目的投资、融资、建设、管理和运营，社会资本方通过使用者付费和政府付费获得合理回报。“10+3”仅为时间概念，“3”是指项目的建设期（原则上不超过5年），“10”是指项目的运营期（原则上不低于10年、不超过30年），具体根据项目的实际情况商定。

“10+3”PPP模式主要适用于政府负有供给责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，重点实施综合交通、市政工程、乡村振兴、生态环保、能源、水利、教育、文化旅游、大健康等领域。

（一）经营性项目。对于具有明确的收费预期，并且经营收费能够完全或基本覆盖投资成本的项目（原则上以存量项目为主，新建项目实行市场化运作），可通过政府授予特许经营权，引入社会资本参与改造和运营，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等模式推进。

（二）准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

四、关于重点任务

（一）加强项目前期

认真贯彻落实《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发﹝2018﹞101号）精神，重点围绕综合交通、市政工程、乡村振兴、生态环保、能源、水利、教育、文化旅游、大健康等领域，加大项目前期投入，精心谋划一批基础设施“补短板”重大项目。做好PPP项目的总体谋划、综合平衡和储备管理，优先考虑具有运营能力的基础设施类项目，及时筛选适用项目并按PPP模式培育实施，形成PPP项目储备和滚动接续机制。对城镇供水、垃圾污水处理、城市充电站和停车场等有经营性现金流、市场化程度较高、具备运营条件的项目，可以县级或市级为单位，将分散的同类项目或关联项目组合打包，整合新建项目和已建成的存量项目，采取整体采购、整体签约、整体设计、分期实施的方式，推广运用PPP模式，提高项目盈利能力，减少政府支出责任。各地各部门要根据当地实际及项目特点，积极探索通过建立合理的“使用者付费”机制等方式，增强吸引社会资本的能力，并切实提高项目运作效率。

（二）盘活存量项目

择优选择存量项目，着力化解政府债务。在存量政府性债务项目中选择价格调整机制灵活、市场化程度较高、投资规模较大、需求长期稳定、可以产生一定现金流的项目，引入社会资本转型为PPP项目，采用TOT、ROT等模式推进。在存量政府性债务项目转换过程中，要做好尽职调查、清产核资等工作，依法进行资产评估，防止公共资产流失和贱卖；鼓励将存量项目与新建项目进行有效整合，通过将无现金流或现金流较少项目与能产生稳定现金流项目打捆整合，吸引社会资本特别是民间资本进入，实现区域联动、行业联动、资源与资本联动。

（三）规范项目管理

1.简化项目审批流程。进一步减少行政审批环节，提高行政效率，推动项目尽快落地实施。对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已依据政府采购法选定社会资本合作方，且合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，合作方可以不再进行工程招标。发改、住建、国土、环保等部门要完善并联审批机制，优化规划选址、用地报批、项目审批等程序，限时办结实施方案明确的内容，推动项目快速实施。

2.严格履行采购程序。按照《政府采购法》等法律法规，通过公开招标等方式，综合评估项目合作伙伴的专业资质、运营能力、管理经验、财务实力和信用状况等，依法择优选择具备项目所需建设运营能力和履约能力的社会资本开展合作。要加强对项目实施方案和采购文件的审查，项目实施机构应聘请咨询机构、法律专家参与，不得设置明显不合理的准入门槛或所有制歧视条款，不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份。

3.杜绝违法违规现象。严守国家有关法规，强化项目公平竞争审查，坚守合同谈判底线，加强合同内容审查，确保合同内容全面、规范、有效。合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金或兜底本金损失，不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，不得向社会资本承诺最低投资回报。坚持政企分开原则，加强PPP项目合同签约主体合规性审查，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。

4.强化项目履约监管。加强对项目建设、运营、移交全过程监管，建立履约管理、行政监管和社会监督三位一体的监督架构。落实社会资本融资义务，密切跟踪项目公司设立和融资到位情况，不得以债务性资金充当项目资本金，政府（含政府部门和机构）不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。加强对工程质量、运营标准的监督，强化项目绩效考核，健全事前事中事后全生命周期绩效管理机制，合理设置建设期、运营期绩效考核权重，推行第三方评价，政府支出责任与绩效考核挂钩，落实按效付费机制。健全社会资本退出机制，依托各类产权、股权交易等方式，为社会资本提供退出渠道，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。

（四）强化政策保障

1.完善投资回报机制。积极推进公共服务领域价格改革，坚持“补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担”的原则，依据项目运行状况、绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制。完善政府价格决策听证制度，广泛听取各方意见建议，确保定价调整科学合理。及时披露项目运行过程中的成本变化、服务质量等信息，提高定价调整的透明度。为稳定投资回报预期，吸引社会资本投资，可通过投资补助、贷款贴息等方式，为推进项目顺利实施创造条件；鼓励PPP项目公司积极拓展经营范围，提高PPP项目盈利及变现能力，减少政府支出责任，政府可依法依规配置土地、物业、广告等经营资源。

2.加强投资政策引导。紧盯国家投资导向，加强投融资政策解读，对接经济发展和民生需要，加大PPP项目的推介力度，积极吸引社会资本参与建设；发挥政府投资引导作用，积极争取各类资金支持，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营。鼓励通过引入各类基金，借助其增信作用和其股东单位的协同优势，降低项目融资综合成本，提升项目盈利能力；鼓励和支持国有企业、民营企业、混合所有制企业、外资企业按照同等标准、同等待遇参与PPP项目，并享有同等的土地和税收政策，促进民间投资健康发展。

3.加大财税扶持力度。将PPP项目必要的政府付费、运营补贴等财政支出责任纳入财政预算管理和中长期财政规划，建立跨年度预算平衡机制和动态调整机制，统筹评估和控制项目的财政支出责任。财政部门可将政府性基金预算，在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。探索财政贴息、以奖代补等措施，并认真落实国家、省税收优惠政策，引导和鼓励融资平台存量项目转型为PPP项目。

4.做好综合金融服务。鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，提前介入并全程参与PPP项目的策划、融资、建设、运营等工作。支持符合条件的项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等融资方式募集建设资金，原则上融资成本控制在同期5年期贷款基准利率上浮50%以内，对一些事关发展基础的重大项目可实行“一事一议”。鼓励金融机构开展收费权质押、应收账款质押、特许经营收益权质押等融资业务，为PPP项目提供融资支持；鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势参与PPP项目。金融监管部门应积极引导金融机构按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资；加大对民营企业的信贷支持力度，防止对民营企业盲目停贷、压贷、抽贷、断贷，坚决取消和查处各类违规手续费，减少附加费用，缓解融资难、融资贵问题。

5.保障项目建设用地。加强对PPP项目用地需求的科学预测，对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地。不符合划拨用地目录的项目，且以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。盘活闲置土地，对使用存量建设用地的PPP项目，优先予以办理供地手续。

五、关于其他要求

各地各部门要认真落实PPP项目部门联席会议制度，强化部门间工作联动，研究解决重大事项和重要问题，推动项目按期落地、规范实施。深入贯彻落实《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》（国办发〔2018〕104号）等文件精神，深化“放管服”改革，消除制约企业发展的各种障碍，打造良好营商环境，释放市场创新活力。

各级财政部门要做好项目评价论证、预算管理、统计分析和风险防控等工作，督促行业主管部门、项目实施单位及时向社会公布项目信息，共享信息资源，促进项目对接。发改部门要做好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作。各行业主管部门要积极推广运用“10+3”PPP模式，加强项目整体策划，评估筛选备选项目，编制项目实施方案，做好项目报批、招商、采购、谈判、执行监管、绩效评价和项目移交等工作。各级各部门要加强舆论宣传引导，完善信息公开制度，提高公众参与度，认真总结推广经验，着力营造PPP项目建设的良好氛围。